图源：网络
文/王开泳（中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师，中国行政区划与区域发展促进会专家委员会秘书长）
一
位于大山深处，只有3.26万人，没有网约车、红绿灯和肯德基……近段时间，陕西佛坪这座“袖珍”小县成为舆论场上的热点话题。
据媒体报道，这座地处秦岭南麓的县城，南北长约两三公里，东西宽仅数百米，人口数量长期维持在3万至4万之间，甚至赶不上一些高等院校的在校生人数。一位当地人介绍，县里没有网约车，就连出租车也只有9辆。
其实，佛坪县还不是最“袖珍”的。据统计，中国人口最少的50个县级行政区，人口规模都在3.61万人以下，最少的是新疆阿拉山口市，仅有0.19万人；在中国县级行政区中，人口规模在5万人以下的县有个，10万人以下的县有个；从面积来看，全县国土面积在平方公里以内的共11个，在平方公里以下的有72个。
所以，别看小县很袖珍，数量还不少呢。
今年全国两会期间，有政协委员提出，随着乡镇和行政村的撤并、镇村数量的减少以及乡镇村交通、通讯条件的改善，撤并小县条件已经成熟，建议可以对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点。
由此，舆论场引发了“袖珍”小县的存废之争。有人认为，为减少行政资源浪费、优化生产要素配置，撤并小县是一项合理选择。也有人觉得，“袖珍”小县在基层治理中发挥着特殊作用，不应当盲目整合。
“袖珍”小县到底该不该撤并？小县的发展出路又在哪里？
二
还是以佛坪县为例。据媒体报道，该县县城常住人口只有多人，其中在政府机关、事业单位上班的有0多人，因此被外界指责机构臃肿、冗员膨胀。
为啥“袖珍”小县行政成本反而更高？要知道，县级政府是政权职能最齐全的基层政府，机构设置“麻雀虽小，五脏俱全”。在政府组织形式统一化背景下，各地行政编制总数大致相当，行政成本也相差无几。因此，辖区人口规模越大，人均行政成本越低；辖区人口规模过小，人均行政成本就会增加。
同人口大县相比，“袖珍”小县大多产业弱、位置偏。而且，越是人口规模小、经济欠发达的县，人口流失就越严重，进一步制约着经济发展。
从这个意义上讲，撤并小县是精简行政机构、提高行政效率、扩大县域经济规模的重要手段。但也要看到，人口多少和资源投入并非衡量行政区划合理性的唯一标准。
“袖珍”小县主要分布在西藏、青海、四川、内蒙古、陕西等省份。其中，西藏“袖珍”小县最多，但行政管辖面积一般较大。比如，西藏札达县人口0.78万人，管辖面积2.4万平方公里；日土县人口0.91万人，管辖面积8万平方公里。
这些“袖珍”小县人口稀少，而且大多是边境县，但战略地位十分重要，不仅要长久保持建制，而且要加强县级政权建设，保障边疆安全稳定。类似地，新疆阿拉山口市是中国对外贸易重要口岸城市，也是“一带一路”建设的重要节点；陕西佛坪则在秦岭生态保护与水源地保护等方面发挥着重要作用。
可见，“袖珍”小县撤并与否，并非有些人想象的那么简单。
三
古代，建制县的管辖范围主要根据交通情况划定。所谓“百里之县，千里之郡，万里之州”。县方圆百里，和古代骑马一天往返的距离大致相当，同当时的社会经济发展水平也基本吻合。
如今，通讯技术和交通条件不断改善，地形约束对区域交通的影响越来越小，古代山河阻隔、相对独立的空间格局被打破。有些专家也建议，一些“袖珍”小县的撤并条件日趋成熟，在具备合理性和必要性的前提下，可以考虑撤并整合。
当然，由于历史继承性和传统乡土观念，加上撤并可能带来经济利益受损和岗位压缩，也会有人反对，这使“袖珍”小县的撤并面临现实难题。
要撤并“袖珍”小县、优化县级行政区划设置，国家层面需加强顶层规划，出台相关政策并积极引导。同时，对“袖珍”小县的撤并方案，必须细致慎重地分析论证，一事一议，成熟一个撤并一个，实现“袖珍”小县的平稳有序整合。
值得一提的是，除了撤并方案外，还可以在“袖珍”小县开展行政管理体制改革。比如，深入开展“大部制”改革，减少领导干部数量和人员编制；简化行政层级，探索县直管社区/村的可行性等。
目前，有的地方已开始这方面的尝试。比如，山西省在忻州市河曲县、临汾市浮山县开展人口小县改革试点，计划逐步实现机构、编制、人员大幅下降，保持干部队伍体系新鲜血液和合理年龄结构。
探讨“袖珍”小县的问题，不能仅仅局限在撤并还是保留。小县虽小，也可以走在改革前列，闯出一条特色发展之路。
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